美国新版《北极地区国家战略》报告编译

美东时间2022年10月7日，美国白宫发布新版《北极地区国家战略》（National Strategy for the Arctic Region）。该战略系拜登政府对奥巴马政府2013年所发布文件的更新，阐明了美国未来十年在北极地区的主要目标任务。新版北极战略确立了美国维护北极利益的四大支柱，同时还明确了美国开展北极事务应遵循的五项指导原则。现将该报告解读编译如下，仅供研究参考。

一、北极地区发生的变化

北极地区拥有丰富的自然资源和独特的生态系统，但近年来该地区正发生巨大的变化。

其一，表现在气候变化方面。北极理事会2021年发布的报告中称，北极地区变暖速度是其他地区的三倍。气候变暖导致海冰减少、全球海平面上升，对北极原著民的生活构成严重威胁。此外，永久冻土融化致使阿拉斯加的部分基础设施遭到破坏，当地正加大投资以恢复被破坏的基础设施。

其二，表现在经济发展方面。多年来，北极地区人口密度低、经商成本高以及缺乏财政支持，种种因素限制了当地经济发展。此外，厚重的冰层也阻碍人类进入北极地区进行深入活动。近年来，随着气候变暖冰川逐渐融化，进入该地区进行资源开发变得相对容易。在此背景下，北极蕴藏的大量关键供应链所用矿产资源引来世界各国政府和企业的大力投资，刺激了当地经济发展，为北极原著民带来更多经济利益。

其三，表现在地区局势方面。报告指出，当前俄乌冲突加剧北极地区的地缘政治紧张局势，或将出现发生意外冲突和国际合作受阻的新风险。另一方面，俄乌冲突后对俄实施的制裁，可能会使其在北极地区经济发展和军事现代化改造的工作复杂化，但俄乌冲突也巩固了北约团结的决心，芬兰和瑞典加入北约就是明确的表现。

其四，表现在大国北极活动方面。北极地区逐渐凸显的战略价值引来中俄在该地区开展广泛活动。俄罗斯方面在北极地区进行了大量的军事部署，包括改造军事基地和机场、部署新型防空导弹和核潜艇、增加军事演习和训练活动等。同时，俄罗斯还开展广泛的资源开发活动，并试图通过对北极航线的过度主张来限制其他国家在该航线的航行自由。中国方面则寻求通过扩大经济、外交、科学和军事活动增加其北极影响力。报告指出，在过去十年内，中国在北极地区的投资翻了一番，重点投资关键矿产，同时中国还进行具有情报和军事应用的动作，如扩充破冰船队、向北极地区派遣海军舰艇等。

二、美国在北极地区的愿景

当前，尽管北极地区正发生着巨大变化，尤其是在俄乌冲突后，紧张的局势已外溢到北极地区，但美国仍将致力于维护一个和平、稳定、繁荣和合作的北极。报告指出，为实现上述北极愿景，美国政府将致力于：提升北极国土安全和国防能力；增强对北极气候变化的适应能力；扩大美国北极经济投资机会；改善阿拉斯加原著民的生计；维护北极国际法、规则、规范和标准。

三、美国北极活动所围绕的四大支柱

（一）安全：发展支撑扩展北极活动的能力

为了确保在国防、国土、商业贸易与科学活动等领域的安全利益，应对与俄罗斯地缘政治竞争所带来的挑战，美国将致力于提升北极活动的能力。为此，美国将重点发展以下三方面的能力。一是着重发展极地船舶、极地观测、极地通信、极地定位与导航等前沿技术，全方位把控北极地区的作业环境，以在北极环境不断变化的形势下更好地做出相关战略决策。二是提升在北极地区的军事存在，通过军事部署与军事演训等手段提升美国在北极地区的国土防御能力、军力投送能力与战略威慑能力。同时，美国应加快北极关键基础设施的建设进程，以更好地应对气候变化挑战与网络攻击威胁。三是最大限度地开展与北极盟国的合作，深化伙伴国家合作关系，增强与盟国间的互通性与互操作性，共同维护美国与其他北约国家在北极地区的利益，降低地区局势意外升级的风险。

（二）气候变化与环境保护：在减少排放的同时，建立适应北极气候变化的韧性机制

与其他地区相比，北极地区的生态环境更加脆弱，气候变化所带来的影响更大。报告指出，阿拉斯加正面临着气候变化所带来的一系列威胁。为进一步助力全球节能减排、更好维护阿拉斯加地区利益，美国政府将从以下四方面进行布局。一是加强与阿拉斯加州政府的合作，为其提供经济援助与技术支持，以增强该地区抵御气候变化影响的韧性。二是致力于推行减少北极排放的国际倡议，通过现有的或新的多双边倡议来减少北极地区的碳排放。三是加大对北极气候研究的投入，提升在北极环境观测监测、气候模型优化、海洋生态系统研究、冻土融化影响等领域的研究能力，以更好地应对北极环境变化所带来的影响。四是与阿拉斯加的原著民共同保护北极地区生态系统，在恢复阿拉斯加受污染地区环境的同时，加强对北极地区生态环境与野生动物的保护。

（三）可持续经济发展：改善民生，发展地区经济

报告指出，北极气候变化在带来诸多挑战的同时，也创造了新的经济机会。在此背景下，美国将在确保不损害北极地区环境的同时，与阿拉斯加政府合作发展地区经济，为阿拉斯加原著民营造更好的生活条件。为此，美国将围绕以下四方面开展活动。一是投资基础设施建设，支持阿拉斯加港口、机场以及5G设施等重点基础设施的发展，满足该地区在稳定住房、粮食安全、气候适应能力以及国土防御等方面的需求。二是在提升地区服务水平的同时，保护阿拉斯加原著民的传统生活方式与传统文化，追求符合阿拉斯加原著民需求的可持续发展。三是大力发展新兴经济，提升对可再生能源、关键矿产、旅游业以及知识经济的投入，为阿拉斯加创造可持续经济发展模式，为国民创造更多的就业机会与高薪岗位。四是深化与盟友国家及合作伙伴的合作关系，以期扩大在该地区的投资规模。

（四）国际合作与治理：维护国际机构并坚守国际法

在北极竞争加剧、俄乌冲突持续背景下，北极地区的国际合作正面临着前所未有的挑战。报告指出，作为北极地区合作机制建设的关键国家，美国应致力于保持在北极的领导地位，维持该地区现有的多边合作机制与法律体系，同时对发展新的北极多双边合作关系持开放态度。为此，美国应围绕以下两方面进行努力。一是维护包括北极理事会在内的北极合作机构，寻求保持北极理事会作为北极主要多边合作机制的地位，尽可能通过北极理事会来开展北极合作事务，同时努力推动现有北极国际协议的落地与执行。二是致力于维护北极航行自由、大陆架划分等北极地区国际法、规则、规范与标准，通过国际法体系捍卫美国在北极地区的利益。

四、美国北极事务遵循的五项原则

报告指出，美国未来十年北极事务将以五项原则为指导。

（一）与阿拉斯加原著民和社区协商并共同管理北极事务

美国致力于与阿拉斯加原著民部落、社区、公司和其他组织举行定期且有意义的协商，并酌情共同管理北极事务，确保拥有丰富北极经验与知识的阿拉斯加原著民成为美国北极政策推行的重要合作伙伴。

（二）加深与盟友的合作伙伴关系

加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、挪威和瑞典等北极国家是美国亲密的盟友，也是美国实现北极愿景最重要的合作伙伴。报告称，未来，美国将与这些国家继续深化合作，提高装备互操作性并开展信息共享。同时，美国还致力于与盟友共同维护北极地区的国际法、规则、规范和标准。

（三）规划北极长期投资计划

美国将通过预测未来几十年北极态势变化，以制定相应的投资计划，包括但不限于采购更多破冰船、加强北极基础设施建设、开展北极科学研究、提升气候变化适应能力等。

（四）培养跨部门联盟和创新理念

美国将加强建立私营部门联盟，同时鼓励学术界、社会以及州、地方参与者发展创新理念来应对北极挑战。报告指出，美国政府将通过最新建立的泰德史蒂文斯北极安全研究中心，与国外机构建立强大的合作网络，并与北极利益相关者合作促进北极经济、环境和文化联系。

（五）联邦政府各部门与机构依据事实决策

美国联邦政府各部门与机构将通过北极执行指导委员会和国家安全委员会等机构共同努力，提供实施新版北极战略所需的各项资源和专业知识。报告指出，美国北极各项部署将依据事实决策。

五、结语

总体来看，美国新版北极战略从北极形势判断、北极愿景确定和北极任务制定三方面，对未来十年美国的北极战略进行了详细描述，重点聚焦安全、气候变化、经济发展和国际合作四方面内容。本次发布的新版北极战略有两个值得关注的动向：一是着重渲染北极“军事威胁”，或将对地区安全稳定带来更大挑战。新版北极战略称，过去十年，北极地区的战略竞争日益激烈，而俄罗斯等国的北极军事部署更加剧了这种竞争。为更好地应对北极大国竞争，美国将进一步强化在北极地区的军事存在，如扩充破冰船队、定期开展军事演习、加强基础设施建设等。不难预测，未来在新版北极战略指引下，美国将与俄罗斯在该地区展开更多军事对抗，将对地区局势带来严峻挑战。二是进一步强化以美国为主导的北极国际治理体系，稳抓北极事务主导权。当前，北极地区最重要的国际机制是北极理事会，该理事会主要包括俄罗斯、美国、加拿大、挪威、冰岛、瑞典、芬兰和丹麦8个成员国。俄乌冲突发生后，芬兰、瑞典申请加入北约，一旦这两个国家完成入约程序，北极理事会8个成员国中将有7个是北约国家，届时美国在北极理事会中的话语权或将进一步提升。与此同时，美国还积极发展新的多边或双边合作机制，意对北极事务制定新机制与新规则，牢牢掌握北极事务主导权。